【PM】我国乡村规划用地分类标准研究与展望——来自《村庄规划用地分类指南》的实践反馈与思考

Original 2017-08-21 褚天骄李亚楠 规划师杂志

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作者中国建筑设计院有限公司褚天骄，中国城市科学研究会李亚楠在《规划师》2017年第6期撰文，村庄规划用地标准在城乡统筹、保障民生、集约节约利用土地资源及农村土地政策改革等背景下应运而生，是乡村规划建设发展的重要基础。《村庄规划用地分类指南》的先行先试为乡村规划用地标准提供了良好的编制基础和经验建议，从实践反馈看，乡村规划用地标准必须应对乡村发展及市场环境的需要，进一步加强国家标准与地方性法规、导则协同构建，加强对非建设用地、混合用地的研究与管控，加强对“人地关系对应”的研究，引入政策要素增加乡村规划用地分类标准适用性，推动规划管理体制和机制创新。

[关键词]城乡统筹；村庄规划用地标准；村庄规划；规划编制管理

[文章编号]1006-0022(2017)06-0061-06　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]褚天骄，李亚楠．我国乡村规划用地分类标准研究与展望——来自《村庄规划用地分类指南》的实践反馈与思考[J]．规划师，2017(6)：61-66．

一

村庄规划用地分类背景

综观近年来的城乡发展环境，《村庄规划用地标准》的编制主要基于以下几方面背景。

（一）应对乡村发展和政策环境的变化

近年来，随着我国乡村规划技术和管理水平的不断提升，各地加强了村庄土地用途管制，提高了村庄用地集约节约水平，为农民创造了较好的生产生活条件，促进了乡村经济发展和社会稳定。但由于历史欠账较多，目前仍存在用地粗放低效、建设散乱无序、基础设施和公共设施不足、乡村风貌退化等问题。同时，正在开展的乡村土地确权、宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市、建立城乡统一的建设用地市场等农村土地制度改革工作，对乡村土地资源规划管理提出了新挑战。

（二）促进城乡统筹发展的需要

城乡统筹、全面、健康、协调、可持续发展是当前城乡发展的重要课题，是健全城乡发展一体化体制机制，协调推进城乡现代化和新型城镇化的重要基础。首先，长期以来土地部门和建设部门管理的条块分割导致土地统计、规划及管理制度相对分离，与《城乡规划法》所要求的协调城乡空间布局、集约高效合理利用城乡土地、改善生态环境和保护耕地等要求不相适应。其次，伴随着城市基础设施向乡村延伸，城市公共服务事业向乡村覆盖，城市文明向乡村辐射，城市用地的粗放无序发展也在不断蚕食着乡村土地。同时，长期存在的城乡二元结构体制使得村庄与城市土地的使用与管理以“双轨制”的形式推进，城乡用地分头规划、分头实施的局面使得城乡用地在空间上不能形成联合、统一的系统，阻碍城乡统筹的推进。

（三）弥补村庄规划地分类标准缺失的需要

村庄用地分类和建设标准上有所缺失，村庄规划无据可依。2007版《镇规划标准(GB 50188—2007)》将村庄排除在外，仅在镇村体系和规模分级中涉及到村庄的规模分级。《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137—2011)》仅在城乡用地分类中提到“村庄建设用地(H14)”和“非建设用地(E)”，但并未针对村域内建设用地、区域性建设用地和非建设用地进行进一步细分，简单套用城市用地分类标准显然不适应乡村发展需求。《土地利用现状分类(GB/T21010—2007)》为强化土地用途管制和宏观调控，将城乡用地在一个体系中细分，仅增加了对乡村土地提取方法的说明，城乡用地界定不清，乡村用地类别缺失，对村庄规划适用性不强。从搜集到的23个省(市)、地区的地方标准、导则或编制办法中发现，除北京、上海、山东省和湖南长沙等少数省 ( 市 ) 外，各地普遍缺乏系统完整的村庄规划用地分类相关规定。以上各用地标准、导则和编制办法由于编制侧重点不同，各种用地分类名词概念的内涵、外延相互交织包含，不能为村庄规划提供明确指导。

村庄规划用地标准在一定程度上限定和塑造了乡村各种土地使用活动，无论是编制村庄规划、管控开发建设、落实空间发展政策，还是标识村域范围内与区域利益密切相关的重要基础设施、生态景观等要素，都是在村庄规划用地标准所搭建的框架下进行的。在当前以城乡协调、可持续发展为主旨、以关注民生为价值取向、以节约集约利用土地为前提的规划背景下，村庄规划用地标准应做出相应调整，才能适应城乡规划体系创新发展的诉求，有效适用于村庄规划管理工作。

二

《指南》编制思考与有益探索

2014年7月建设部印发的《指南》，是国家层面的村庄规划用地标准缺失十几年后，为适应集体经营性建设用地入市等农村土地政策改革背景下的一次有益探索，以“指南”形式发布，更多体现的是政策的引导性，为村庄规划的编制、实施与管理提供框架基础，代表了功能安排和开发管理的意向。

（一）建立了完整的村域用地分类体系，有利于统筹乡村土地资源

1.实现村域用地一张表覆盖

考虑到村庄用地范围小、规划层级少的情况，《指南》突破城市用地标准中“城乡用地 (H)”和“城市建设用地(H11)”分类两张表的形式，采用一张表覆盖村域范围内所有用地类型，将村庄用地分为“村庄建设用地 (V)”“其他建设用地(N)”“非建设用地(E)”三大类，便于更好地统筹村庄土地资源，适应新时期村庄规划编制、用地统计与管理、土地确权等工作。

2.简化用地类型，实现与现行标准对接

村庄存在建设规模小、用地功能复合多变的特点，过于详细的用地分类不利于反映村庄现状情况和编制村庄规划。简化用地类型，建立一套“城乡统筹”和“多规合一”的村庄规划用地分类体系，实现村庄土地管理和空间规划的整合，更有利于村庄发展。

(1)与城市用地标准的衔接。

《指南》与城市用地标准中的“城乡用地分类”和“城市建设用地分类”两张表上的用地进行“一对一”和“一对多”对接，基本满足城乡统筹的要求。

城市用地标准将城乡用地分为七类，《指南》将这七类用地交叉合并，将“村庄建设用地 (H14)”从“城乡居民点建设用地 (H1)”中提出并进行细分，其余“城乡居民点建设用地(H11、H12、H13)”以及“区域交通设施用地(H2)”、“区域公共设施用地(H3)”、“特殊用地(H4)”、“采矿用地(H5)”、“其他建设用地(H9)”合并为“其他建设用地 (N)”( 图 1)。这些用地权属不属于村集体管辖范围，通常由上位规划划定，不是村庄规划的重点，因此不再细分。

村庄建设用地的中类划分，根据“宜粗不宜细”的原则和用地弹性需求，结合村庄土地使用特征，对城市建设用地大类进行了相应合并，满足最基本的用地类别要求(图2)。

(2)与土地利用现状分类的对接。

《指南》非建设用地中的农林用地，采用与土地利用现状分类对接的形式，依据农村建设与管理特点，对土地利用现状中的“农林用地”作了相应调整，分为“设施农用地 (E21)”、“农用道路 (E22)”和“其他农林用地 (E23)”，并在内容定义中将“设施农用地”和“农用道路”与传统内涵进行区分，加强对两类用地的非法开发管控。

3.加强对非建设用地的管控，维系村庄人地关系

现有可参考的村庄规划用地分类侧重于村庄居民点的建设用地分类，而非整个村域范围的用地分类。历经千百年时间自然孕育演化出来的乡村聚落，无论是阡陌小道、房舍聚落，还是农田林带、河流丘陵，最珍贵的是人与土地的伦理，对村庄自然景观风貌、生态要素及农业产业发展的忽视，割裂了人与土地互相依存的关系，造成村庄建设用地低水平扩张和村庄风貌缺失，不利于生态文明的发展。《指南》在非建设用地方面强化了对农业生产要素的空间布局引导及相关建设行为的管控，加强了对村庄生态安全和景观风貌的重视。

（二）建立用地层级与适用范围的对应关系，增强指南适用性

1.各层级分类体系侧重点不同

《指南》以土地使用性质为主导，辅以用地权属、公益性和盈利性开发等政策性要素，形成“大—中—小”三级树形体系，不同用地分类层级侧重有所不同。

大类用地强调“全域管控”的思路，综合考虑用地功能和权属。主要功能在于划定村域内与区域利益相关的结构性空间要素，如村庄居民点、农林用地、区域性重要设施、生态管控区、农业用地、自然景观用地等具有不同开发原则和重要保护意义用地的边界。

中类用地按照“宜粗不宜细”的分类原则，以用地功能和开发性质为主要分类依据。主要功能在于落实村域内各类用地政策、指导规划编制与审批、保障村民基本生产生活权益。

小类用地按照“用地类型全覆盖”的原则，涵盖村庄最基本的功能要素，代表了中央建设主管部门对村庄小类具体用地功能安排和开发管理的意向。

2.建立用地层级与适用范围的对应关系

我国村庄量大面广，村庄发展阶段、产业路径、村民生产生活习惯千差万别，很难像城市一样制定一套细化、统一的用地标准指导村庄规划。《指南》建立了用地层级与适用范围的对应关系，更有利于地方因地制宜、灵活发展：采用全国统一的大类、中类用地划分标准，为地方用地分类的制定设立一个约束框架，并以小类用地作为参考，将小类用地的制定纳入地方性标准，允许地方在约束框架下依据实际需求使用《指南》全部或部分用地类别，或者进一步细分小类用地。

（三）在功能分类基础上适当引入政策性要求，落实用地政策

以单一功能分类为标准划分村庄用地类型很难完整地界定土地的所有属性，无法有效控制市场经济背景下复杂多元的开发活动。《指南》在保证用地不交叉的情况下，在功能分类的基础上适当引入政策性要求，更有利于引导开发行为，落实用地政策。

1.引入用地权属概念

村域内国有用地和集体用地交叉并存、权属复杂。《指南》中的大类用地根据用地权属将建设用地分为“村庄建设用地(V)”和“非村庄建设用地(N)”，宏观上控制了区域重大设施用地和城市建设用地的随意蔓延对村庄用地的侵占，体现了“节约、集约和高效利用土地、合理布局各类建设用地，控制建设用地占用农用地”的发展思路。

2.区分公益性和经营性用地

满足村民基本生产生活需求，加强对公共利益的关注和保障是村庄规划最基本的价值规范，最直观的方法是在用地分类中区分公益性和经营性用地，这与十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提及的“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地”是一致的。据此原则，《指南》将“公共服务用地(V2)”和“村庄基础设施用地(V4)”划分为公益性用地，将独立占地的、具有生产经营功能的“村庄产业用地(V3)”划分为经营性用地。“刚性”保障公益性用地，对政府职能的缺位形成约束和监督；“弹性”控制经营性用地，为农村关联产业经营和农村新型产业的发展提供基础，为慎重探索农村集体经营性建设用地入市和后续土地开发控制提供有效依据。

3.依据村庄特点调整和强化某些用地

传统村庄规划更偏向于对村庄生活用地的规划，对于村庄第二、第三产业，以及农业生产设施等生产要素的空间布局考虑不足。《指南》依据村庄特点调整和强化了某些用地，如为适应现代农业发展需要，完善设施农用地管理，防止以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地、扩大建设用地规模，将“设施农用地(E21)”单列为小类用地，以便有针对性地提出管理要求；又如“村庄公共场地 (V22)”的设置，有利于引导适应于村民休闲活动需求的公共场地的设置，而非形式化的景观化、盆景式的绿地广场设计。这些依据村庄特点强化和调整的用地还包括混合式住宅用地(V12)、村庄商业服务业设施用地(V31)、村庄道路用地 (V41)、村庄交通设施用地(V42)及农用道路(E22)等。

三

《指南》实践反馈及问题探讨

2016 年 3 月因《城乡用地标准》修编，建设部面向全国各地规划技术与管理人员开展了对城市、镇、村庄国家用地标准和《指南》的使用情况的调研，课题组获得了较为全面的《指南》实践反馈 (共收到实践反馈 912份，其中有效反馈839份，占91.9%)，《指南》在受到普遍认可的同时，也反映出一些需要进一步深入研究的问题。

（一）《指南》的适用条件有待明晰

89%的调研对象所在地执行了《指南》，其余未执行《指南》的情况包括：有地方仍在沿用旧版城市用地分类标准，如广东珠海；有地方采用新版城市用地标准，如广东广州、黑龙江佳木斯；部分地方采用地方技术管理规定，如浙江省、广东东莞、江苏南京、福建泉州、湖南长沙、陕西西安和宁夏银川部分村庄。可大体看出，未使用《指南》的地方多属于我国经济发展及村庄规划走在全国或地区前列的地区，地方技术管理规定更能适应实际需求。

此外，实践反馈中多次提到存在城中村、城缘村这类空间异质性明显、土地权属复杂、规划管理容易缺位的村庄与《指南》的适用关系，这类型村庄与城市在空间、功能上更为紧密，但其行政级别属于乡村，具有村庄特征，不可简单将其划分为城市用地；但若仅按行政级别划分为村庄用地，则又与其实际已成为或即将成为城市建成区一部分的情况有冲突。

（二）对建设用地大类到小类的认可度梯次降低

调研对象对将村庄建设用地分为 3个大类、10 个中类、15 个小类的平均认可度分别为 97.9%、96.6%、61.0%，认可度呈梯次降低(图3)。我国地域广阔，各地村庄发展差异巨大，很难像城市用地标准细分至小类并要求各地统一执行，调研结果从实践层面肯定了《指南》编制时确定的将小类用地的制定纳入地方技术管理规定的思路，但不可否认的是该思路将对村庄规划管理提出新的挑战。

（三）小类非建设用地认可度远低于小类建设用地认可度

小类非建设用地认可度远低于小类建设用地认可度，甚至不足40%。例如，湖南政府提出基于对农林用地保护严格程度，建议将基本农田、生态公益林及原始次森林等需要重点保护的农林地归为一类；辽宁丹东政府提出农村道路数量多、占地面积大，为保护生态环境，建议对农村道路进行细分，不能一概而论；江西安源政府提出设施农用地在规划编制阶段，难以将用地规模和位置确定下来。鉴于目前非建设用地日益受到重视与其在规划日常监管能力和执行力度上的欠缺之间的矛盾，须吸取各地建议，进一步研究非建设用地分类，并针对不同类别的非建设用地提出相应的管控措施。

（四）用地统计在实际工作中存在困难

调研对象普遍认同“依据产权属性将村域内的国有土地单列为非村庄建设用地，由上位规划对其进行控制，村庄规划层面仅在规划图中予以展示”的思路。但湖南衡阳政府提出，由于上下层级规划采用不同用地标准，或是国土与规划部门用地统计依据不同，用地界线和用地产权在实际工作中很难确定，导致调研和规划阶段所用的用地分类冗杂交叉，出现用地使用申报与产权确定时规划与国土部门确认的土地用途不一致的情况。

（五）对混合用地的表达和控制方法仍有不足

《指南》创新地提出了“混合住宅用地”的概念，但实际工作中存在我国农村宅基地标准和审批条件由各省(区、市 ) 自行制定的客观因素，以及村庄建筑功能动态变化的特征，体现土地兼容性的表达方法不明确容易引起该类用地的误用。例如，浙江绍兴和广东珠海市政府提出带有宾馆与超市性质的村民自建住房是否需要通过界定经营性建筑面积比例以确定为混合式住宅用地有待商榷，混合住宅用地在管理上有何不同需要进一步明确。

此外，针对村庄用地和建筑功能高度复合的用地，以单一功能为主的土地使用性质划分难以涵盖市场开发下的复合功能用途。例如，有些旅游产业发展较好的村庄，村委会等公共管理职能与对外旅游接待展示功能在同一地块或建筑内混合，该地块涵盖了“公共服务设施用地 (V21)”和“商业服务业用地(V31)”两类公益性和经营性土地类别，如何在村庄规划管理中对其进行表达和控制，需要进一步深入研究。

四

“村庄规划用地标准”编制展望

《指南》的创新思路及实践反馈为“村庄规划用地标准”的编制奠定了良好的基础，后续需要对以下问题进一步研究和探讨。

（一）完善多元功能目标的用地分类标准体系

作为村庄规划的基础框架，村庄规划用地分类目标体系的建立与村庄规划应是协同一致的关系，对时代发展诉求下的村庄用地分类功能的进一步认识，为人们提供了一个更加多元的视角来思考用地分类改革的方向，主要体现在“落实用地管控、体现城乡统筹、促进村庄发展、延续传统文化、体现公共政策属性”( 图 4)。遵循这个目标体系，村庄规划用地分类完善路径就是以“城乡统筹”“多规衔接”的用地分类为基础，由单一用地用途管制功能向多元功能的用地分类体系转变。

（二）允许各地在国标框架内自行扩展用地分类，协同构建用地分类体系

延续《指南》编制思路，在国家标准用地分类约束框架下，允许地方结合实际情况自行扩展用地分类体系。国家标准用地分类约束性框架体现战略政策导向，更加注重对资源环境、重大设施和村民生产生活条件的保护，对农村土地制度改革和市场行为作出引导与约束；各地编制地方性法规和导则，以较为规范的形式明确用地细分方向，结合地方实际情况进一步演绎用地政策，直接指导宅基地审批管理、产业发展和商业开发等具体建设行为。二者紧密关联，协同构建用地分类体系。

（三）重视非建设用地的研究与管控，促进生态文明发展

新型城镇化背景下的城乡规划已从外延式发展转向限定边界、优化空间结构的内涵式发展，对非建设用地的研究与管控有利于保护资源和生态环境安全，促进城乡统筹发展。近期中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和国家发展改革委等 9 部委印发的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》( 发改环资〔2016〕1162 号 )，从政策层面回应了城乡无序发展和现行土地制度引发的利益驱动对非建设用地破坏的困境，与之相对应的是技术方面必须加紧对非建设用地规划管理的研究，尤其类似设施农用地、农用道路这类容易以发展设施农业为由，擅自违法建设的用地，要做出明确的规划与管控指引。

（四）加强对混合用地的研究，增加用地开发弹性

慎重推进农村土地政策改革，在保障公益性用地的同时，增加经营性用地的开发弹性，是村庄规划的发展方向。针对农民自营产业变动频繁以及市场寻求土地效益最大化的状况，混合用地的提出仅仅是引导村庄用地功能兼容性的开端，更多土地垂直方面的混合使用，还需要通过对具体建设行为的管理来实现，所以需要合并研究混合用地的界定及规划管理体系的构建，否则含义不清管理不明的混合用地会带来建设上的混乱和环境质量的恶化。

（五）引入政策区分类，为体现政策意图的补充性用地留出空间

在市场外部环境和村庄发展差异巨大的情况下，可借鉴美国“规划单元开发”( 符合总体开发强度和用途构成的情况下，允许一些基地整合为一个开发单元，取代原有区划而作为约束开发的法定条件 ) 或我国“特色小镇”( 非行政区划的镇，而是符合条件的政策功能平台的镇 ) 的方式，通过“政策区”这种附加分类方式，增加对先行先试区或不确定因素的适应性，类似城中村、城缘村这类与城市发展更为密切的村庄也可探索研究以“政策区”的方式进行规划管理。

（六）引入复合因子，加强对人地对应关系的研究

因农村宅基地标准和审批条件由各省 ( 区、市 ) 自行制定和村庄地形地貌较城市更为复杂这些客观因素的存在，导致村庄用地规模和人均建设用地一直是困扰乡村规划编制的最大难题。确定人地对应关系是研究的重点，村庄用地规模和人均建设用地是否需要在城市气候区因子的基础上引入诸如地形地貌、经济产业等复合因子作为参考有待研究。也有人提出过于复杂的参考因子不利于确定人地对应关系，或国家标准用地分类层面不需做出具体量的规定，而是通过类似“开发控制手册”的方式对村庄用地使用做出明确指引，将人地对应关系定量职能赋予地方更具有可行性，这需要进一步研究论证和广泛征求意见。

（七）加强规划管理政策与法律研究，形成规划编制管理的良性互动

仅通过修编新的用地分类标准不可能解决规划中遇到的所有问题，制定用地分类体系的意义也并不仅仅在于规划用地功能本身，更重要的是在对乡村动态发展本质的认识和理解基础上，通过规划编制与管理的良性互动促进乡村发展。例如，在实践中用地功能不同的公益性和经营性建设用地均属于集体土地，均以征收的方式取得，这种集体土地公益性征收泛化不仅损害被征地集体和农民的合法权益，而且造成政府权威受损、土地利用率下降及环境问题严重等诸多危害，故应及时制定专门的集体土地公益性征收实体法和集体土地征收程序法。在城乡发展“三分规划、七分管理”的共识下，加强规划管理政策和法律研究，形成规划编制与管理的良性互动显得尤为重要。